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2006/04/25 [政策評析]聯合國所關注的垃圾郵件公共政策議題
  從2000至2005年間展開的聯合國資訊社會高峰會(World Summit on Information Society, WSIS),在各會員國家代表、公民團體、企業等的參與龐大資源投入後,也在去年底,對於所謂的「網路治理」內涵、定義和運作機制,達成了初步共識,垃圾郵件即為其中一項...

全球迫切需要能夠被實施的垃圾郵件管制規範

從2000至2005年間展開的聯合國資訊社會高峰會(World Summit on Information Society, WSIS),在各會員國家代表、公民團體、企業等的參與龐大資源投入後,也在去年底,對於所謂的「網路治理」內涵、定義和運作機制,達成了初步共識。其定義網路治理涵蓋的13個公共政策議題中(註一),垃圾郵件即為其中一項,且為大多數聯合國會員國、及國際組織列為優先討論議題。

聯合國之所以特別關注垃圾郵件氾濫問題,主要著眼於其造成網路信任感大幅下降之影響,另外就是垃圾郵件所帶來的成本問題,像是網路流量負擔、額外資料儲存空間,電腦運算資源、公司品牌聲譽的損害、垃圾郵件所隱含的病毒、惡意軟體、詐騙情事等。

從聯合國WSIS所舉辦的諸多針對垃圾郵件的會議討論中可歸納,多數的國家所最迫切需要的是一個能夠被實施的法令規範;而 WSIS 對垃圾郵件的看法及主張,可從數份正式文件中提出的論點進行瞭解。

在2003年的 WSIS 日內瓦原則宣言(Geneva Declaration of Principles)中提到,垃圾資訊是用戶、網路和整個網際網路面臨的日益嚴峻的問題,而該問題必須在國家、國際層面上予以解決。在 WSIS 日內瓦行動方案(Geneva Plan of Action)文件中也說明,為了樹立使用資訊通信技術的信心並提高安全性,國家和國際層面對垃圾郵件採取適當行動。

2005年中的WSIS網路治理工作小組(Working Group of Internet Governance)報告中提出,針對垃圾郵件全球應關注的課題為「沒有統一、協調的方法」,其強調目前缺乏全球對於垃圾郵件定義之共識,也沒有任何一個全球適用的規則或措施來解決這樣的問題,或者讓各個國家的反垃圾郵件規範得以發揮效力。

2005年底WSIS最後結論突尼斯資訊社會議程(Tunis Agenda for the Information Society)文件中也闡述了聯合國對於解決垃圾郵件問題的決心,包括呼籲國際間相關單位、組織、廠商、個人等,從教育宣導、立法、技術開發、自律措施、最佳實作、國際合作等各個層面,採多管齊下方式,開始採取行動。WSIS也主張,反垃圾郵件的措施必須與「世界人權宣言」和「WSIS日內瓦原則宣言」中有關隱私和言論自由的精神不產生衝突。

垃圾郵件治理問題:定義、安全、言論自由與開發中國家參與

所謂的治理,是指決策制定的過程以及決策被落實的過程;更進一步闡述,治理是指公共部門單位處理公共事務、管理公共資源達到目標的過程。從WSIS相關文件對垃圾郵件的描述,可知垃圾郵件問題的處理和解決的目標在於提高網際網路使用的安全與信任度;在未來聯合國持續針對該議題的討論中,預計也將針對垃圾郵件治理課題上,達成更具體的管理政策方向之共識。瞭解垃圾郵件在治理上的問題,有助於釐清未來國際共識可能涵蓋之範疇;再返回關注與檢視國內在對抗垃圾郵件的公部門或私部門的作法時,也可引以為參考與評估。

問題一:垃圾郵件的定義

無論是從法律或技術觀點切入,要對抗垃圾郵件,首先就必須要給予垃圾郵件一個明確之定義,以釐清哪些郵件是必須要受到規範或管制的。然而,至目前為止,全球至今仍沒有針對垃圾郵件達成統一定義之共識:有許多人從廣義角度定義垃圾郵件為所有未經用戶許可就逕行發送到用戶郵箱、以銷售為主大量發送的廣告電子郵件;也有些人主張較狹隘的定義,例如具有假冒、惡意以及誤導的廣告電子郵件。更廣義者,也有人將所有的電子型式的廣告訊息都納入範疇,例如傳輸到手機中的廣告簡訊。

由於垃圾郵件議題所牽涉的單位組織多樣化,使得取得多方共同利益的共識達成相對困難;尤其從國際觀點,該定義也可能造成國與國間彼此約束或管制垃圾郵件的商業利益消長,此在開發中國家的問題論點當中會再說明。

 

問題二:垃圾郵件的安全問題

垃圾郵件不只在數量上的成長令人困擾,其轉變成為隱藏惡意程式的途徑,也是造成網路使用不信任感增加的原因。有很高比例的垃圾郵件內容涉及詐騙與犯罪行為,包括企圖取得網路使用者的個人金融資訊(如網路銀行帳號與密碼);或者在郵件中隱藏電腦病毒與蠕蟲等惡意程式;或者純粹製造網路流量,降低整體網路效能。這些事件即使是在沒有垃圾郵件法令規範的國家內,都屬於侵犯私有財產、剽竊、電腦犯罪等的非法行為。

問題三:跨國的法律規範協調

針對垃圾郵件散播者,需有國家層級法令及強而有力的執法,方能達到有效管制目的。也因為網際網路既有的無國界特性,垃圾郵件也有跨國發生的問題存在,尤其是各個國家的反垃圾郵件法令與規範間的協調與適用課題,必須予以考量和解決;而各個國家在制定其國內的反垃圾郵件法令時也要同時考量像是境外垃圾郵件散佈者的問題。

即使國際間尚未有專門針對垃圾郵件、且具法律效用的多方協定,卻存在越來越多的在實作層面的多方國際合作計畫或約定。當各個國家的相關立法內容一致性越高,未來在合作或跨國訴訟情境的處理上,將越容易被執行。

 

問題四:開發中國家的參與問題

另一個常在國際間討論的垃圾郵件問題在於對於開發中國家的不公平現象或特殊影響。從使用者角度出發,其中的一個問題是,開發中國家的網路連線能力,其因掌握資源較少,像是有限頻寬、連網速度低、成本高等因素,光是下載然後再刪除這些垃圾郵件所耗費時間與成本,就是一種負擔;更嚴重者,像是垃圾郵件所隱藏的網路釣魚、惡意程式等,也會降低開發中國家網路使用的意願。

另外,從開發中國家的廠商立場出發,當電子郵件作為其可運用的低成本商業行銷廣告手段,甚至用於海外行銷管道之一時,倘國際將垃圾郵件廣泛定義成為非請自來的廣告電子郵件的情況,將切斷這些廠商可運用此一經濟的行銷管道。

 

在垃圾郵件成本負擔的問題上,可透過提高開發中國家處理、過濾垃圾郵件的能力著手,而目前聯合國的 ITU-D 也從事相關的能力建構工作。當開發中國家對於垃圾郵件所產生的問題、法規、技術解決方案均瞭解的前提下,方能其投入參與國際共同解決方案的討論中,國際共識的達成才更具代表性。

問題五:垃圾郵件管制與言論自由

最後一個垃圾郵件管制可能會遇到的法律難題,為管制和言論自由間的衝突。無論在實體或網路世界,多數國家均認同言論自由權是不可侵犯的基本人權之一;因此,人們欲發送任何內容的電子郵件給任何其他人,都應該是自由而不受拘束的。當各個國家或者國際組織針對某一種類型的郵件進行規範時,尤其大量未經同意的商業廣告信件,即是針對言論內容進行限制與管理的作法,此在憲法層次上,可能與言論自由權產生衝突。

不論是透過由郵局、電話或電子郵件進行的行銷廣告活動,均應該是憲法上保障的言論自由權利;業者應保有與潛力消費者接觸宣傳的機會,倘完全禁止寄發大量的廣告電子郵件,商業行為自由就受到剝奪。

結論

垃圾郵件管制為網路治理上必須克服的複雜問題,其涉及者多元,像是國際組織、政府立法與執法單位、網路服務提供者、企業、使用者等。國際間除了已經有許多國家開始有相關立法外,並有許多針對垃圾郵件的跨區域的雙邊或多邊合作架構,例如APEC的「反垃圾郵件策略」、「倫敦行動計畫」、「漢城、墨爾本反垃圾郵件備忘錄」、OECD及ITU的相關活動等。

解決垃圾郵件問題的方法也被廣泛討論,大致可包含立法、業界自我約束、技術方案、消費者與企業的認知度推廣等。垃圾郵件是一個需要全球共同解決的國際問題,我國的「濫發商業電子郵件管理條例草案」在94年初完成立法院一讀程序,後續成為正式法案的歷程中,除了將國際所關注包括共同定義、安全課題、跨國問題等考量點納入之外,更重要的是,當局者同時考量國內產業需求、以及消費者權益,以結論出對於我國利益較高、且符合國際潮流的政策方向。

註一:13個公共政策議題分別為:根目錄檔案與系統的管理;網路互連成本;網路穩定性、安全與網路犯罪;垃圾郵件、有意義地參與全球政策開發、能力建構(Capacity-building)、網域名稱的分配、IP位置、智慧財產權、言論自由、資料保護和隱私權、消費者權益、多元語言(Multilingualism)。

 

 
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